歷經(jīng)數(shù)十年發(fā)展，我國光伏已從政策驅(qū)動邁入市場主導(dǎo)的成熟期，但頂層規(guī)劃仍是牽引行業(yè)增長的核心力量。截至目前，全國 27 個省區(qū)市已發(fā)布 “十五五” 規(guī)劃綱要，累計明確新增風(fēng)光裝機規(guī)劃達(dá) 787.79GW，黑龍江、西藏、吉林等五省區(qū)規(guī)劃增量甚至超過 “十四五” 累計裝機規(guī)模。拆解來看，未來五年增量市場主要集中在三大領(lǐng)域：

1.“十大基地” 領(lǐng)銜，西北西南成陸上主力

頂層規(guī)劃明確打造 “十大清潔能源基地”，涵蓋六大 “沙戈荒” 新能源基地與四大西南水風(fēng)光基地，三北六省（蒙、青、寧、甘、晉、陜）及西南四省（藏、云、貴、川）成為核心承載區(qū)。

內(nèi)蒙古領(lǐng)跑三北：作為承接 “沙戈荒” 基地最多的省份，規(guī)劃建設(shè)庫布其等 6 大新能源基地，目標(biāo) 2030 年底新能源裝機達(dá) 3.25 億千瓦，“十五五” 期間風(fēng)光新增裝機約 155GW。

西藏主導(dǎo)西南增量：依托水能資源與 “西電東送” 戰(zhàn)略，布局藏東南流域、瀾滄江上游 2 大水風(fēng)光基地，規(guī)劃新增清潔能源裝機約 47GW。

2.沿海省市發(fā)力，海上風(fēng)光成新增長曲線

陸上優(yōu)質(zhì)資源日趨稀缺，海上光伏與風(fēng)電憑借不占耕地、光照穩(wěn)定、靠近東部負(fù)荷中心的優(yōu)勢，成為沿海省份布局重點。浙江、福建、江蘇等 10 個沿海省市將海上新能源定為增量核心，規(guī)劃千萬千瓦級基地：

山東：打造半島海上風(fēng)電基地，沖刺超億千瓦級清潔能源基地；

江蘇：建設(shè) “海上三峽”，推進(jìn)海上風(fēng)電與光伏聯(lián)合開發(fā)；

浙江：加快嵊泗、蒼南等海上項目，謀劃深遠(yuǎn)海風(fēng)電，目標(biāo)風(fēng)電裝機超 30GW。

頂層規(guī)劃明確，“十五五” 末我國海上風(fēng)電累計裝機將突破 1 億千瓦，深遠(yuǎn)海風(fēng)電成為重點發(fā)力方向。

3.分布式光伏轉(zhuǎn)型，存量市場挖潛補增量

受 “136 號文” 等政策影響，分布式光伏進(jìn)入格局重構(gòu)期，短期收益承壓但長期仍是裝機增量的重要補充中國政府網(wǎng)。零碳園區(qū)、虛擬電廠、綠電直連等新模式加速落地，推動分布式從 “規(guī)模擴張” 向 “高效消納” 轉(zhuǎn)型，成為集中式基地之外的關(guān)鍵增量支撐。

高規(guī)劃與低開局的反差，本質(zhì)是行業(yè)從 “粗放增長” 向 “高質(zhì)量發(fā)展” 轉(zhuǎn)型的陣痛。電價下行、消納受限、稅負(fù)高企三重壓力疊加，直接壓制項目投資意愿，成為拖累裝機的核心原因。

1.電價市場化落地，“負(fù)電價” 擠壓盈利空間

2025 年起，新能源電價全面推行市場化改革，“136 號文” 允許電價在 - 0.1 元 /kWh 至 1.1 元 /kWh 區(qū)間波動，遼寧等省已落地 “負(fù)電價” 機制。光伏邊際成本趨近于零，在電力過剩時優(yōu)先并網(wǎng)，極易觸發(fā)負(fù)電價 —— 發(fā)電企業(yè)不僅無收益，還需倒貼費用上網(wǎng)。盡管有差價結(jié)算兜底，但市場嚴(yán)重失衡時，補償難以覆蓋盈利缺口，項目收益預(yù)期大幅下調(diào)。

2.消納矛盾加劇，棄光限電拉低項目價值

當(dāng)前行業(yè)最突出的矛盾，是 “產(chǎn)能過剩” 與 “消納不足” 的對立 。光伏的間歇性、波動性對傳統(tǒng)配電網(wǎng)形成沖擊，多地電站因電網(wǎng)承載力不足無法并網(wǎng)或受限出力：2025 年全國光伏發(fā)電利用率為 94.8%，西北部分省份限電率超 10%，個別地區(qū)高達(dá) 35%；2026 年 1-2 月利用率進(jìn)一步降至 94.3%、90.8%，消納壓力持續(xù)加大人民日報。雖有甘肅午間綠電消納、安徽分布式調(diào)節(jié)補償?shù)仍圏c，但全國層面電網(wǎng)改造成本高、跨省調(diào)度機制不完善，短期難破局。

3.稅負(fù)壓力陡增，成本高企倒逼項目擱淺

如今稅收已取代生態(tài)紅線，成為光伏項目投資的最大風(fēng)險點。通威集團劉漢元測算，光伏項目稅負(fù)率按租賃面積算高達(dá) 40%-45%，按陣列面積算 25%-30%，即便按投影面積算也有 10%-15%，不含滯納金。各地稅務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)，追繳力度加大：銀川市抽查 102 戶光伏企業(yè)，64% 需補繳耕地占用稅與土地使用稅，單筆最高達(dá) 1.26 億元；協(xié)鑫新能源 2025 年下半年計提稅務(wù)補償撥備 2.78 億元。執(zhí)行口徑不統(tǒng)一、成本不可控，導(dǎo)致不少項目 “建成即虧損”。

多重壓力下，光伏項目內(nèi)部收益率（IRR）普遍降至 5%-6%，而央國企投資底線多為 7%，即便大唐、華電等企業(yè)下調(diào)至 6.5%，仍有大量項目不達(dá)標(biāo)。為控制風(fēng)險，開發(fā)商只能嚴(yán)控新增投資、壓低組件成本，而上游硅料、銀漿漲價與下游預(yù)算收緊形成兩難，進(jìn)一步擠壓全產(chǎn)業(yè)鏈利潤。

這意味著，光伏行業(yè)的競爭邏輯已徹底改變：不再是比拼裝機規(guī)模的 “速度戰(zhàn)”，而是比拼可持續(xù)盈利的 “價值戰(zhàn)”。正如國家發(fā)改委能源研究所時璟麗所言，36 億千瓦裝機目標(biāo)只是起點，唯有能盈利的玩家，才能真正參與這場長期盛宴。

“十五五” 光伏的 780GW 藍(lán)圖，承載著能源轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)增長的雙重期待；而開局裝機的跳水，則暴露了轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。理想與現(xiàn)實的鴻溝面前，行業(yè)需摒棄 “規(guī)模至上” 的舊思維，在電價、消納、稅負(fù)三重約束下，精算每一度電的收益與安全。未來五年，光伏市場的 “星辰大海” 不會自動到來，唯有穿越陣痛、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，才能讓規(guī)劃藍(lán)圖真正落地。